segunda-feira, 8 de fevereiro de 2016

As consequências redistributivas de um Governo de Esquerda





Quais são as consequências práticas da eleição de um Governo de Esquerda?
No campo orçamental – quanto cortar, que metas atingir, etc. – as consequências dependem sobretudo da existência de financiamento externo. Se os mercados estiverem fechados, não é possível ter um défice mais alto ou seguir uma trajectória orçamental mais suave. Neste caso, as consequências são quase nulas. O Governo de Esquerda terá de se conformar à restrição orçamental e deitar ao lixo todas as promessas incompatíveis com esta, como o Syriza descobriu em 2014.
Caso haja financiamento disponível, as variáveis de interesse são a solidez das finanças face a perturbações de mercado e a desvios orçamentais; e a coragem política para afrontar as regras europeias, com todas as implicações daí possam advir. Por exemplo, há uns meses usei umas simulações do CFP para mostrar como seria possível cumprir quase todas as promessas do PS sem compensações adicionais e sem entrar em descontrolo orçamental. Só havia um senão: as regras europeias do saldo estrutural não eram cumpridas.

Foi este último passo que o Governo não quis dar. A ideia inicial era dar um estímulo orçamental de cerca de 1% do PIB (segundo os valores reais calculados pela UTAO, e não os valores reportados em que me baseei aqui), mas depois de a Comissão aplicar pressão nos sítios certos rapidamente a expansão passou a consolidação.
O facto de não haver consequências orçamentais não significa, contudo, que não haja consequências redistributivas. Afinal de contas este Orçamento, sendo globalmente neutro nas metas fiscais, mexe em muita coisa dentro do saldo, num exercício de tira-aqui-e-devolve-ali que terá necessariamente impactos. Que impactos serão esses?
  • 1451 milhões. Para onde vão?
Comecemos pelas medidas de expansão. Bem sei que o Orçamento não conta tudo, e que estão mais coisas no prelo do que as que aparecem no Quadro II.3.6 da página 52 (como a saída de funcionários públicos). Mas temos de pegar por algum lado, e este é o sítio possível. As medidas são as seguintes.
Imagem A
Considerem agora a distribuição salarial em Portugal. Temos uma boa ideia dos salários pagos aos trabalhadores por conta de outrem devido à fantástica base de dados Quadros de Pessoal, de cuja publicação anual o quadro seguinte foi retirado.
Imagem B
Tendo esta distribuição em mente podemos agora calcular o impacto que as medidas do Governo têm em cada decil. Para o efeito usei os simuladores do Expresso e do Negócios, que permitem calcular, de uma forma expedita, quanto é que cada salário “ganha” com cada medida. (Disclaimer: não refiz os cálculos; limitei-me a tomar as simulações como certas).
A partir daí, basta dividir o ganho pelo rendimento de cada decil para obter uma métrica harmonizada. O gráfico seguinte diz-nos qual é a percentagem de rendimento que cada decil ganha relativamente ao ano anterior em consequência da redução da sobretaxa e da eliminação do corte salarial.
Imagem C
Em segundo lugar aparece a descida do IVA da Restauração. Para este item, a abordagem tem de ser diferente. A melhor maneira de calcular o seu impacto distributivo é responder à pergunta: quem consome mais em Restaurantes? – e, portanto, quem seria mais beneficiado por esta medida?
O INE tem alguns dados acerca do tema. O Inquérito às Despesas de Consumo das Famílias já tem uns anos (é de 2010/2011), mas permite saber exactamente quanto é que cada quintil de rendimento (não há dados semelhantes desagregados por decis) gasta em cada bem ou serviço. O resultado é o seguinte1.
Imagem D
Há pelo menos duas medidas que, apesar de serem difíceis de simular, têm necessariamente um impacto grande junto das camadas mais pobres: a actualização das pensões baixas e a alteração de valores do Rendimento Social de Inserção, Complemento Solidário para Idosos e outras prestações sociais.
Mas estas medidas, no seu conjunto, representam menos de 14% do total. De um ponto de vista agregado, as três principais alterações de política – mais de 70% – destinam-se a pessoas que não só estão acima da mediana da distribuição salarial como na verdade estão no topo da escala. Não são classe baixa, nem sequer classe média. São a classe alta.
  • 1517 milhões que saem. De onde vêm?
Há cerca de 1.500 milhões de euros de estímulos. Mas se no final o saldo estrutural melhora, isso significa que o Governo foi tapar o buraco de alguma forma. A imagem seguinte mostra como o faz, segregando os “cortes” em dois lotes: alterações de impostos e “ganhos de eficiência”, para usar a terminologia do OE (cliquem para ver melhor a imagem).
Imagem E
A medida com mais peso é a alteração do imposto sobre produtos petrolíferos. Em conjunto com a subida do imposto sobre o tabaco representa exactamente um terço da consolidação esperada para este ano. Para analisar o impacto distributivo destas alterações usei novamente o Inquérito do INE, à semelhança do que fiz com as despesas em restauração.
Imagem F
O impacto redistributivo parece ser pequeno, e de sentido difícil de precisar. O primeiro quintil é o menos afectado, imediatamente seguido pelo último. Em todo o caso, este conjunto parece ser globalmente neutro.
Em segundo lugar aparecem as medidas de cortes em bens e serviços: limites aos consumos intermédios, cortes sectoriais, redução de gastos, etc. Tudo junto soma mais 38% do total, mas é muito difícil, ou mesmo impossível, cruzar esta informação com os dados da distribuição de rendimentos.
Finalmente, há um conjunto de medidas de carácter provavelmente regressivo, afectando mais quem está no fundo da grelha salarial: redução da despesa com subsídio de doença e cortes em acção social. Tudo junto é mais 10-11% do total.
  • Mas que raio?…
Não simulei todas as medidas, nem tenho uma métrica harmonizada que permita dizer como é que a distribuição de rendimentos vai evoluir depois do Orçamento de 2016. Ainda assim, parece-me mais ou menos óbvio que o OE é altamente regressivo. As principais medidas de estímulo beneficiam sobretudo o último quintil. As medidas compensatórias são neutras do ponto de vista distributivo.
À primeira vista, parece paradoxal. A maior consequência de um Governo de Esquerda não foi uma alteração na trajectória de consolidação orçamental, mas uma alteração na sua composição – e precisamente de sentido contrário ao que se esperava. Porquê?
Julgo que a resposta é trivial. As medidas de consolidação implementadas de 2010 e 2014 foram, na sua generalidade, extremamente progressivas. Dos corte salariais à retenção de subsídios, da sobretaxa à subida de IRS, todas – ou quase todas – foram desenhadas de maneira a proteger quem estava no fundo da grelha salarial. Isto foi mais do que confirmado nas simulações do FMI e da OCDE.
E se por alguma razão acham o contrário, então provavelmente isso é porque não sabem que vivem neste país, onde um pobre, para ser pobre, tem de receber menos de 500€/mês. De um ponto de vista agregado, não é possível fugir à conclusão: a austeridade de 2010-2014 já foi austeridade de Esquerda. Pelo menos se definirmos “austeridade de Esquerda” como “medidas de consolidação com impacto progressivo ao longo da grelha de rendimentos”.
Mas, por desconhecimento ou estratégia, boa parte da Esquerda nunca foi capaz de reconhecer este facto. Aquele era um Governo de Direita e “neoliberal”; e se era, tudo o que fazia tinha, por definição, de ser feito contra os mais pobres. Os “cortes de salários e pensões”, que eram obviamente a face mais visível da austeridade, tornaram-se assim os primeiros cordeiros a sacrificar mal se chegasse ao altar.
Não me entendam mal: talvez haja imperativos constitucionais e/ou de eficiência económica a justificar esta decisão – afinal de contas, não queremos viver com medidas anunciadas como extraordinárias em permanência. Há de facto boas justificações para tomar estas opções. Mas um Governo de Esquerda, para quem a desigualdade é tão importante, devia ser o último interessado em pôr a Lei e o PIB à frente do Gini.
Claro que o grupo de economistas do PS sabia bem disto, e por isso propôs um caminho orçamental diferente. No cenário de 2015 – ainda alguém se lembra disso? – propunha-se uma eliminação dos cortes salariais e da sobretaxa em dois anos, e não um; e usava-se a margem de manobra orçamental para actuar directamente nos focos mais claros de pobreza: os desempregados, através da redução da TSU (de longe a medida com mais impacto: mais de 1000M€), e os trabalhadores de baixos salários, através do complemento salarial (350M€).
Infelizmente, nenhuma das medidas (ver aquiaqui e aqui) foi em frente. Primeiro porque Bloco e PCP ficaram reféns do mundo virtual que criaram nos últimos anos e depois porque o PS ficou refém destes dois partidos. Deste ponto de vista, as estranhas consequências distributivas do Orçamento não resultam tanto de um Governo de Esquerda, mas sim de um discurso de fantasia alimentado durante quatro anos, e que agora implica prioridades no mínimo caricatas.
1 Na verdade, a descida do IVA da restauração já teve as mais variadas justificações. Inicialmente começou por ser uma medida orçamental, uma vez que a subida do IVA estava a ter um efeito contraproducente. Quando se confirmou o seu impacto positivo, o argumento mudou, e passou a ser evitar a sangria de emprego no sector. Quando também isto falhou, criou-se o argumento de que a restauração atrai turismo, que é uma exportação. A descida do IVA é uma óptima resposta para uma pergunta que ainda está à espera de ser bem formulada.
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